王洪松、任啟明:全面實施市場準入負面清單制度的法治價值,熱點題材,股票新聞,概念股,主力資金流入

金投資訊

王洪松、任啟明:全面實施市場準入負面清單制度的法治價值
2018-12-25

  黨的十八屆三中全會提出實行統一的市場準入負面清單制度,將原用于外資投資管理的負面清單制度引入國內經濟治理,是市場準入領域的一項重要改革和制度創新。面對我國社會主義法治建設的關鍵時刻,《市場準入負面清單(2018)版》(以下簡稱《清單(2018版)》)服務于三個層次的法治目標,一是如何進一步完善社會主義法治,高度落實依法治國的要求;二是如何進一步深化改革,通過行政體制改革更好地發揮政府與市場的分工協調,促進市場在資源配置中起決定性作用;三是如何切實使法治建設各項成果服務于人民福祉,構建開放型經濟新體制。為完成這一任務,市場準入負面清單制度以市場準入為規制對象,建立公平、開放、透明、自由的市場準入規則體系,從解決政府與企業管理關系、部委職權關系、央地關系三方面入手,實現依法治國、深化改革、優化營商環境的有機統一,從而真實、有效地使中國特色社會主義法治建設的制度成果惠及廣大人民群眾。

  全面實施市場準入負面清單制度是貫徹依法治國,建設社會主義法治國家的集中體現

  《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,“依法治國是在中國共產黨的領導下,堅持中國特色社會主義制度,貫徹中國特色社會主義法治理論,形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系”,這首先要求具備清晰、透明、完善的規范體系。

  長期以來,我國的市場監管職權設定并不明確,市場準入管理措施散見于法律、行政法規、地方性法規與政府規章中,彼此之間存在不少重疊和沖突。在橫向上,各政府機關之間存在大量監管重疊或監管缺位的問題,同一市場監管事項既可能受多個部門的重復管理而加重市場主體的經營成本,也可能因部門的疏忽導致對重大準入事項缺乏審查,無法切實保障市場主體的合法利益。在縱向上,存在地方性法規與地方政府規章所設定的市場準入管制與中央法律法規、其他地方政府法規沖突的情況,導致地方市場壁壘和隱性市場準入層出不窮,影響了一體化市場的構建。

  對此,市場準入負面清單制度明確了監管職權的設定,重新梳理了我國社會主義法治體系中關于市場準入監管權的規定。首先,《清單(2018)版》只將法律、法規和國務院設定的市場準入管理措施列入其中,地方政府依據地區資源要素稟賦、主體功能定位、產業比較優勢、生產協作關系、生態環境等情況需要進行調整的,必須由省級人民政府報國務院批準。未經國務院授權的,各地區不得自行發布市場準入負面清單,也不得擅自增減其條目,最大限度維持了全國統一市場的發展與地方特色建設的平衡。其次,《清單(2018)版》對于依據法律、法規和國務院決定設立的市場準入管理措施全面進行合法性審查,對于違反設定權限設立的事項、實際失效事項、不符合清單定位事項責令相關部門即時審查刪減,從而清理了各部門和各地的隱性準入限制,為監督政府依法行政和引導投資經營提供了清晰的標準。更為重要的是,《清單(2018)版》還依據市場經濟發展規律對準入事項進行了合理性、可行性與可控性的評估,進一步規范清單事項。對于應當由企業自主決定的不再由政府進行事先審批,對于政府管理缺位的及時增補,對于社會前沿經濟問題特別重視,為政府與企業管理關系的區分提供了寶貴意見,也為建設協調一致、科學合理的市場準入制度奠定了堅實的基礎,為貫徹依法治國貢獻了制度基礎。

  市場準入負面清單制度是進一步深化改革,邁向服務型政府的內在要求

  當前我國正處于全面建成小康社會的決勝階段,迫切需要發揮好制度的引領和規范作用,以制度改革推動各項經濟建設。因此深化改革首先要堅持行政體制改革,建設與服務性權威觀相適應的服務型政府,以政府為人民帶來的切實增益顯示中國特色社會主義制度的優越性。以往我國政府為管理型政府,在市場準入上采取嚴厲的管制態度,只有法律法規允許投資經營的行業、領域、業務方可進入。并且存在將監督措施或評估措施按照準入審批管理的現象,導致隱性市場準入大量滋生,使得法律法規無法準確地為市場主體提供投資經營的指引,進一步限制了市場經濟在資源配置中決定性作用的發展。

  為妥善解決此類問題,《清單(2018)版》遵循的是政府簡政放權、公正監管、高效服務的內在要求。只有清單明確列入禁止和限制的行業、領域、業務等方存在準入門檻,除此之外不再進行審批,各類主體皆可依法平等進入。對于部分存在解釋爭議并可能導致隱性準入的法律法規,清單本身將起到提示作用,只有在被納入清單的情況下才能被認定為市場準入管理,否則就僅應被視為監督與評估舉措,從而確保了準入措施的透明性和穩定性,更好地服務于市場主體的投資經營需求。

  其次,深化改革還必須堅持市場制度改革,建設動態化的市場管理與監督機制。深化改革與轉變政府職能均不能忽視對象的特殊性,市場經濟靈活多變,對于中央政府來說,需要重視全國市場的重大發展與重要需求的轉變,時刻遵循國家宏觀經濟的發展規律;對于地方政府來說,盡管不能割裂地方市場與全國市場的統一性,但為了更好地促進兩者的協調發展,同樣需要正面地方經濟的特殊性,在行政體制內建立良好溝通渠道,因地制宜進行制度創新。因此市場管理與監督機制必須呼應全國市場和地方市場的多元需求,一成不變的法律法規絕對不可能實現推進市場經濟發展的任務,只有建設動態化的市場制度才能與時俱進,及時發現并解決主要經濟矛盾。《清單(2018)版》具有鮮明的動態化特征,它不止于匯總現有準入管理制度,還為市場準入的調整與改變提供了制度基礎。在現行負面清單的基礎上將進一步建立清單動態調整機制,根據改革總體進展、經濟結構調整、法律法規修訂、“放管服”改革進展等情況,適時調整市場準入負面清單的結構與內容,明確和細化清單調整頻次、方式、流程,探索建立市場準入負面清單的第三方評估機制和跨部門議事協調機制,增強清單的科學性、規范性、完備性。清單將不再局限于舊有的制度基礎,而將以動態化為核心理念,為多方評估與反映機制為具體方式,維持自身對市場經濟的敏感性,逐步為深化改革貢獻力量。

  市場準入負面清單制度是落實法治建設成果,優化營商環境的直接體現

  貫徹依法治國,堅持深化改革,從根本上仍然是為了切實地惠及人民群眾,促進人民幸福安康與國家長治久安。市場準入負面清單直接地優化了我國市場經濟的營商環境,是落實法治建設成果的具體體現。改革開放以來,管理型政府理念采取的嚴厲態度極大地限制了自由營商環境的生成與發展,市場準入管理的模糊性、重疊性、沖突性嚴重阻礙了市場主體的合法投資預期,滯緩了市場經濟在配置資源上決定性功能的發揮。市場準入負面清單制度的正式建立,在合理化準入門檻、平等對待國內外投資者方面均為營商環境的優化貢獻了巨大價值。

  首先,市場準入負面清單實現了準入管理制度的合理化。在匯總現行市場準入事項的基礎上,《清單(2018)版》從是否符合清單定位要求、是否合法有效、表述是否準確等方面對清單事項和管理措施進行了逐條評估,并作進一步優化整合。對于在合法性和合理性上不符合準入要求的,予以刪減;對于客觀上確實存在管理需求的,根據部門和地方意見增列,努力促進準入管理制度在合理預防行業風險的同時,無損于其激勵自由投資的基礎功能,更高效地促進營商環境的發展。在實質內容上,清單準確地理順了市場準入與特定區域、空間管控規定的關系,明確法律法規對自然保護區、風景名勝區、飲用水水源保護區等特定區域、空間相關活動的管控規定屬于生態環境保護、土地利用規劃,不屬于市場準入管理,避免符合規定的投資經營行為受到不正當的阻礙;同時,清單重點反映了時代問題,對本土經濟遭遇的特殊且重要的經濟挑戰予以嚴格規制,如將“禁止違規開展金融相關經營活動”單獨列為禁止事項;清單還進一步整合了分散的其他負面清單的內容,對于按照黨中央、國務院要求編制的行業性、領域性、區域性負面清單,要統一納入市場準入負面清單中,避免為市場主體增加制度查詢的成本,如《清單(2018)版》將《互聯網市場準入禁止許可目錄》適時納入,統一向社會發布,減少了清單分散帶來的營商環境優化成本。

  其次,市場準入負面清單確立了境內投資者與境外投資者的平等地位。《清單(2018)版》是適用于境內外投資者的一致性管理措施,是對各類市場主體市場準入管理的統一要求;外商投資負面清單適用于境外投資者在華投資經營行為,是對外商投資準入的特別管理措施,兩者存在一定的界限。但是境外市場主體在中國的投資經營雖然要遵守外商投資負面清單,還要按照國民待遇原則,遵守市場準入負面清單。這意味著在遵循外商投資負面清單的前提,境外投資者與境內投資者平等享受國民待遇,平等享有投資預期,兩張清單保持內在銜接。

(文章來源:中國發展網)

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